Børnekonventions vej ind i dansk lovgivning
Børnekonventionens vej ind i dansk lovgivning
Fra “FORSKNING OM BARN OG BARNDOM I NORDEN 3-4/2019” udgivet af Norsk Senter for Barneforskning er dele af gennemgang af “Børnekonventionen i Danmark. Barnet mellem forældre og stat” sakset, idet den giver et glimrende historisk indblik i hvorledes hhv. anbringelses- og skilsmisseområderne berøres.
Beskyttelse af udsatte børn
Fra “FORSKNING OM BARN OG BARNDOM I NORDEN 3-4/2019” udgivet af Norsk Senter for Barneforskning er dele af gennemgang af “Børnekonventionen i Danmark. Barnet mellem forældre og stat” sakset, idet den giver et glimrende historisk indblik i hvorledes hhv. anbringelses- og skilsmisseområderne berøres.
Beskyttelse af udsatte børn
Omkring år 2000 vedtog Folketinget et større lovkompleks, der skulle give en bedre beskyttelse af børn, der levede i problematiske hjem (7). Her skete der et begyndende brud med et mangeårigt princip i sociallovgivningen, om at støtte til børn og familier skulle tilstræbe, at ”barnet eller den unge kan blive i hjemmet”. Denne formulering gled nu ud af loven samtidig med, at kriterierne for at fjerne et barn fra forældrene blev lempede. (8 )
Forarbejderne havde været meget omhyggelige. Der blev gennemført hele to høringsrunder blandt en lang række organisationer. (9) Også de internationale menneskerettighedsstandarder var grundigt gennemgået. Her fremgik det, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol lagde større vægt på retten til familieliv end den tolkning af barnets rettigheder og Børnekonventionens bestemmelser, der nu var blevet den dominerende i Danmark. Men det undlod man at konkludere i sin analyse. Man nøjedes med håbefuldt at bekendtgøre, at den nye lov ”forudsættes administreret i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention”.(10) De nye regler skulle først og fremmest gøre op med en praksis, hvor der i ”for høj grad tages hensyn til forældrene, fremfor at se på, hvad der er bedst for barnet”. Derfor var der brug for, at det blev præciseret, at i ”konfliktsituationer skal (der) lægges afgørende vægt på, at støtten ydes ud fra barnets eller den unges bedste”.(11) Reformen fra år 2000 åbnede også mulighed for, at et barn kunne forblive anbragt, hvis det havde fået en stærk tilknytning til sin plejefamilie, uanset at forældrenes forhold var forbedret, og barnet derfor kunne hjemgives. (12) Denne del af reformen vakte debat i Folketinget. Nogle af partierne til højre, Kristeligt Folkeparti, Dansk Folkeparti og Venstre, havde betænkeligheder. Også ordføreren fra Det Konservative Folkeparti erklærede sin stærke støtte til familien, men tilføjede: Når en ”familie ikke formår at give de vigtige og basale trygge forhold for et barn, som netop er en families hovedopgave, jamen så er det, at vi må træde til, og det offentlige må træde til” (Folketingstidende 1999-2000a: 6617). Lovforslaget blev med nogle tilpasninger endeligt vedtaget af alle partier, kun tre enkeltmedlemmer stemte imod og ét medlem undlod at stemme (Folketingstidende 1999-2000b: 8729).
De følgende års lovændringer gik videre i den samme retning. Den såkaldte Barnets Reform, som blev behandlet i 2009-2010, (13) udvidede mulighederne for, at et barn kunne forblive i anbringelse, hvis tilknytningen til plejefamilien eller institutionen var blevet så stærk, at det vurderedes bedst for barnet ikke at blive hjemgivet. Der kom desuden en ny mulighed for at anbringe børn, der var under et år gamle, for en treårig periode, uden at anbringelsen skulle genvurderes, hvis det blev anset for at være til barnets bedste. Ved den politiske forhandling i Folketinget var der ingen, der talte imod reformen, og den blev vedtaget af alle partier, mens to enkeltmedlemmer frat den yderste venstrefløj undlod at stemme (Folketingstidende 2008-2009: 3427-3433, 5841).
Med disse reformer havde de biologiske forældre ikke længere nogen uantastelig forrang til barnet. De skulle kunne fremvise tryghed og omsorg som familie for at gøre sig fortjent til at beholde deres barn hjemme. Retten til familieliv var hermed blevet et begreb under redefinering. Et centralt redskab til at vurdere, om forældrene kunne honorere dekrav og standarder, der måtte lægges til grund for deres ret til barnet, blev introduceret i tilknytning til Barnets Reform. Socialstyrelsen lancerede den såkaldte ’forældrekompetenceundersøgelse’ til brug for det socialfaglige arbejde med udsatte familier.(14) Forældre, der kom i kontakt med de sociale myndigheder, måtte se i øjnene, at de herefter ville være i en konkurrencesituation med andre, plejefamilie eller institution, om at tilbyde ’barnets bedste’.
Barnets ret til familieliv var hermed også blevet af en mindre naturgiven, mere porøs og foranderlig karakter …….
Forældreansvar
Forældreansvar
Ligesom på det sociale område dukkede børnerettighedstilgangen op i reformer af skilsmisselovgivningen allerede før Børnekonventionens tid. I midten af 1980’erne foreslog et udvalg under Justitsministeriet, at et barn over 12 år skulle høres, inden der blev truffet afgørelse om forældremyndighed og samvær. Det var imidlertid tænkt som en undtagelsesbestemmelse, når forældrene ikke selv kunne blive enige (Betænkning nr. 985 1983: 53-54). Børnekonventionen indgik dog i forberedelsen af den næste reform, der kom i 1995. Det lovforberedende udvalg blev bedt om at vurdere, om de danske regler for forældremyndighed var i verensstemmelse med FN’s Børnekonvention. Udvalget fastslog, at grundlaget for den kommende lov ”i lighed med nugældende myndighedslov [vil være] en hensyntagen til, hvad der er bedst for barnet” (Betænkning nr. 1247 1994: 9). Forståelsen i udvalget var således, at Børnekonventionen ikke bragte noget nyt til den tankegang, der allerede gjaldt i lovgivningen. En central problematik i reformarbejdet var desuden, hvor meget staten skulle kunne intervenere i forældrenes håndtering af forældremyndighed og samvær efter skilsmissen: Skulle lovgivningen sanktionere et barns ret til to forældre ved, at domstolene kunne pådømme fælles forældremyndighed? Og skulle der være ensartede regler om forældremyndighed for børn født i og uden for ægteskab? Begge disse spørgsmål måtte der tages stilling til i lyset af Børnekonventionens bestemmelser. Udvalget anlagde dog en tilbageholdende politik i begge spørgsmål. Især er udvalgets modstand mod, at forældre skulle kunne dømmes til fælles forældremyndighed interessant. Dette blev afvist med den begrundelse, at ”samfundet kunne komme til at spille en aktiv rolle i fastlæggelsen af barnets hverdag” (Betænkning nr. 1247 1994: 14). Udvalgets holdning svarede til den modstand mod indblanding i familiens autonomi, der nogenlunde samtidig blev fremført i Folketingets debat om afskaffelsen af revselsesretten. I begge tilfælde var spørgsmålet, hvor vidt staten skulle have større indgrebsmuligheder i helt almindelige familier. Det var der en ganske kraftig modstand imod både blandt de juridiske eksperter og blandt politikerne. Men ligesom i spørgsmålet om afskaffelsen af revselsesretten forsvandt også betænkelighederne ved statslig intervention i fastlæggelse af forældremyndigheden ud af billedet i løbet af de næste ti år. Den næste reform på området kom i 2006- 07. Nu var der ingen tvivl, om ”at det er lovens klare udgangspunkt, at forældrene har fælles forældremyndighed, og at dette fællesskab omkring barnet fortsætter i tilfælde af en samlivsophævelse”, som det hed i bemærkningerne til lovforslaget. Det betød, at man herefter kunne dømme forældre til fælles forældremyndighed. I samme gennemgang var der også henvisning til Børnekonventionen: Et ”grundlæggende princip i loven er, at alle afgørelser skal træffes efter, hvad der er bedst for barnet. Kriteriet tager udgangspunkt i artikel 3 i FN´s Børnekonvention og må til enhver tid tolkes som den bedst tænkelige løsning for hvert enkelt barn og bero på en individuel vurdering af netop dette barns forhold – herunder barnets egen indstilling”. Det blev yderligere fremhævet, at loven dermed imødekom en kritik af Danmark fra FN’s Børnekomité. (22) Lovforslaget hvilede på en betænkning, der adskilte sig fra de tidligere ved at være udarbejdet af et stort udvalg på 15 medlemmer, hvor også Børnerådet og Børns Vilkår var med (Betænkning nr. 1475 2006: 16-18). Det er bemærkelsesværdigt, at reformen og udvalgsarbejdet, der gik forud for den politiske proces, var igangsat af den borgerlige regering Fogh-Rasmussen. Der var ingen modsætninger mellem højre og venstre på dette område længere, og reformen blev vedtaget af et enigt Folketing. (23) Ligesom vi så det oven for på det sociale område, var holdningen til barnets rettigheder blevet udfoldet betydeligt på cirka 10 år. Tilsvarende var synet på statens adkomst til intervention i familien også ændret, så den nu blev set som legitim af samtlige politiske partier, hvis det skete for at fremme barnets bedste. Og selvom der var stigende kritik i disse år mod de internationale menneskerettigheder, støttede alle politiske partier, at FN’s Børnekonvention var grundlag for ny lovgivning, der kunne styrke barnets rettigheder. I den seneste reform på skilsmisseområdet fra 2018 er Børnekonventionen også blevet aktivt inddraget. I bemærkningerne til loven hedder det som et grundlæggende princip, at ”I alle familieretlige sager, der involverer børn, finder artikel 3(1) i FN’s Børnekonvention anvendelse, hvorefter barnets tarv skal komme i første række”. (24) Det siges videre, at ”hensynet til barnet skal være altafgørende i det nye familieretlige system, og at hensynet til barnet skal sættes over andre hensyn. (…) Der sker således en styrkelse af barnets stemme og barnets deltagelse i processen”. (25) Som noget nyt i skilsmisselovgivningen er der kommet en direkte forbindelse til det sociale område. Det hedder i bemærkningerne til 2018-forslaget, at ”der i det nye familieretlige system skal iværksættes relevante og mere specifikke undersøgelser af forældres evne til at drage omsorg for barnet og af forældres evner til at indgå i samarbejdet med den anden forælder om barnets trivsel”. (26) Og for de mest konfliktfyldte skilsmisser skal der være et tæt samarbejde mellem det nyetablerede Familieretshus og de sociale myndigheder. Der kan udveksles oplysninger om familiens forhold til brug for vurderingen af forældremyndighed og samvær, holdes fælles møder, og samarbejdet ”bør i sidste ende føre frem til helhedsorienterede løsninger for familierne, der har den nødvendige sammenhæng med de socialretlige indsatser for familien”. (27) Hermed er der skabt et sammenhængende regelsæt på det sociale område og på forældreansvarsområdet ud fra et syn på børn og forældre, som nu deles af hele det politiske spektrum i Danmark. Det er holdninger, som er blevet udviklet over de seneste tyve år i tæt samklang med en udfoldelse af Børnekonventionens centrale principper om barnets bedste og inddragelse af barnet. Også andre principper har været aktiveret i lovreformerne, især barnets ret til to forældre og barnets ret til beskyttelse. Parallelt med at barnets rettigheder er blevet styrket, er forældrenes og familiens roller og rettigheder blevet omdefineret. Retten til familieliv har traditionelt været defineret med en høj grad af autonomi for forældrene til at indrette sig med hinanden og med børnene uden statens indblanding. Denne autonomi findes fortsat, men i mindre udstrækning og under en række betingelser for forældrene. Kan eller vil forældrene ikke leve op til krav om at sikre omsorg, tryghed og udvikling for deres barn, mister de i en vis udstrækning retten til privat- og familieliv og i sidste ende retten til samliv og kontakt med deres børn. Det er statistisk de mest ressourcesvage forældre, der har ”problemer på mindst tre af følgende områder; økonomi, tilknytning til arbejdsmarkedet, uddannelse, netværk og omsorg for barnet” (Servicestyrelsen 2007: 21). Hertil kommer ofte en langvarig sygdom eller et handicap, hyppigst psykiske lidelser, misbrug, vold og kriminalitet, som det siges i en håndbog til Anbringelsesreformen (Servicestyrelsen 2007: 21-22).
Fra afsnittet “Opsummering”:
“… På den politiske og lovgivningsmæssige bane har der især været to områder, hvor Børnekonventionen og børns rettigheder har vundet betydeligt indpas: I forbindelse med skilsmisser samt vedrørende beskyttelse ogudvikling for socialt udsatte børn. I den første fase af den historiske gennemgang var der flere udvalgsarbejder, der skulle overveje om børns rettigheder kunne fremmes mere i lovgivningen. I denne periode var debatterne præget af to hovedfløje, der viste sig både blandt partierne i Folketinget og blandt juridiske specialister og embedsmænd. Den ene fløj ønskede at værne om familiens autonomi og lade forældre selv håndtere deres private forhold uden statslig indblanding. Heri lå en antagelse om, at barnets tarv kunne varetages suverænt af forældrene. Den anden fløj talte for, at staten burde beskytte barnet i familier, hvor forældrene ikke magtede det. Her var ideen, at der måtte opstilles visse krav til omsorgen og opdragelsen af barnet, som staten skulle sanktionere. 1990’erne var præget af disse to forskellige holdninger til barnets bedste samt familiens og forældrenes rolle. Men der skete også en begyndende brobygning mellem de to fløje i 1990’erne, når det drejede sig om den sociale indsats overfor udsatte børn og deres familier. Allerede i 1992 vedtog Folketinget næsten enstemmigt en styrkelse af børns rettigheder i forbindelse med foranstaltninger som anbringelse uden for hjemmet.
Fra afsnittet “Opsummering”:
“… På den politiske og lovgivningsmæssige bane har der især været to områder, hvor Børnekonventionen og børns rettigheder har vundet betydeligt indpas: I forbindelse med skilsmisser samt vedrørende beskyttelse ogudvikling for socialt udsatte børn. I den første fase af den historiske gennemgang var der flere udvalgsarbejder, der skulle overveje om børns rettigheder kunne fremmes mere i lovgivningen. I denne periode var debatterne præget af to hovedfløje, der viste sig både blandt partierne i Folketinget og blandt juridiske specialister og embedsmænd. Den ene fløj ønskede at værne om familiens autonomi og lade forældre selv håndtere deres private forhold uden statslig indblanding. Heri lå en antagelse om, at barnets tarv kunne varetages suverænt af forældrene. Den anden fløj talte for, at staten burde beskytte barnet i familier, hvor forældrene ikke magtede det. Her var ideen, at der måtte opstilles visse krav til omsorgen og opdragelsen af barnet, som staten skulle sanktionere. 1990’erne var præget af disse to forskellige holdninger til barnets bedste samt familiens og forældrenes rolle. Men der skete også en begyndende brobygning mellem de to fløje i 1990’erne, når det drejede sig om den sociale indsats overfor udsatte børn og deres familier. Allerede i 1992 vedtog Folketinget næsten enstemmigt en styrkelse af børns rettigheder i forbindelse med foranstaltninger som anbringelse uden for hjemmet.
I den anden fase af den historiske gennemgang fra omkring år 2000 er der en nærmest konstant lovgivningsaktivitet på det sociale område. Og her kom Børnekonventionen og børns rettigheder til at spille en meget mere fremtrædende rolle end tidligere. De sociale indsatser for børn og familier blev helt afpolitiseret. Der blev i højere grad trukket børnefaglige synspunkter ind i lovgivningsprocesserne. De politiske beslutningstagere var også meget opsatte på at nå til enighed – det understreges gang på gang i forarbejderne til lovene. Og resultatet blev næsten altid, at stort set hele Folketinget stod bag de sociale reformer. Lovgivningen efter årtusindskiftet blev mere interventionsorienteret end tidligere i forhold til forældres ret til børn og privatliv. Og Børnekonventionens principper var i stigende grad udgangspunkt for reformerne med fokus på at vægte barnets bedste over forældrenes interesser og med inddragelse af barnet. Hertil kom øgede krav til myndighederne om dels at beskytte barnet mod vold og overgreb i hjemmet og dels tage hånd om dets udvikling, både i form af skolegang og, især for minoritetsbørns vedkommende, deres sproglige udvikling. Disse voksende forventninger til den offentlige sikring af børns rettigheder har også medført, at myndighederne har fået udvidet adgang til at indsamle og udveksle private oplysninger om forældre og børn, ligesom børnefaglige professionelle har fået skærpet pligt til at underrette myndighederne, hvis de er bekymret for et barns udvikling.
Med lovgivningen efter årtusindskiftet kan forældreskab i mindre grad end før ses som en ’naturlig’ ting. De voksne skal agere i overensstemmelse med en række stadigt mere specifikke krav: til deres forældreevne, til deres samarbejdsvilje i forbindelse med skilsmisse samt til deres dansksproglige formåen og integrationsberedskab, hvis de tilhører etniske minoriteter. Disse ændringer i holdningerne til børn og forældre skyldes ikke alene Børnekonventionen, men den har været et vigtigt redskab i tænkningen og legitimeringen af udviklingen.
Børn har også fået ret til at blive hørt – selvom mange undersøgelser viser, at det kan være svært at få til at fungere i praksis (Ankestyrelsen 2011: 9, Ankestyrelsen 2013: 3, 6, Kloppenborg m.fl. 2018: 5–9). Børns ret til familie- og privatliv er i samme udviklingsproces blevet mere relativ og betinget af, om forældrene lever op til de stigende krav til deres forældreevner. Staten har parallelt hermed fået en voksende forpligtelse til at overvåge og intervenere i familieliv og forældreskab for at sikre barnets udvikling og beskyttelse mod overgreb. Det har på den anden side betydet en svækkelse af den autonomi og beskyttelse mod eksternt definerede krav, der traditionelt har kendetegnet forældreskab.
De fleste vil mene, at Børnekonventionen har været et velfungerende redskab i en række vigtige reformer for børn. Udfordringerne fremover bliver at sikre, at reformerne også kommer til at fungere i praksis, og at de stærkt forøgede interventionsmuligheder i socialt udsatte familier ikke efterlader svage forældre uden tilstrækkelig retssikkerhed.
De fleste vil mene, at Børnekonventionen har været et velfungerende redskab i en række vigtige reformer for børn. Udfordringerne fremover bliver at sikre, at reformerne også kommer til at fungere i praksis, og at de stærkt forøgede interventionsmuligheder i socialt udsatte familier ikke efterlader svage forældre uden tilstrækkelig retssikkerhed.
Kommentar:
Det sidste afsnit er forfatteren egen subjektive fortolkning. Der vil utvivlsom være ressourcestærke forældre, der ikke genkender sig selv heri.
Undervejs i gennemgangen er der eksempler på forhold der ikke kommenteres, fx. den berettigede kritik af “børneprofessionelle” der for en betydelig andel ikke har de nødvendige forudsætninger for at kunne indfri det politiske sigte med lovgivning og strukturelle forandringer – man har ganske enkelt overvurderet egne evner og undervurderet konsekvenserne – på alle niveauer.
Gennemgangen perspektiverer ikke det lobby-arbejde som forskellige ngo’er har udført, eller SFI/VIVE’s rolle som instrumentel herfor. Et lobby-arbejde der har været så omfattende, endda finansieret af offentlige midler, som politikerne igennem tiden ikke har evnet at gennemskue.
Artiklen er fra 2019, altså før end seneste familieretsreform med etableringen af Familieretshuset, med al tydelighed har demonstreret at man er gået alt alt for langt..
Artikel: Klik her